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试论检察机关在环境公益诉讼中的原告资格问题
时间:2017-10-09  作者:  新闻来源:  【字号: | |

试论检察机关在环境公益诉讼中

的原告资格问题

bob多特蒙德体育app     罗智

摘要:随着社会的不断发展,人类对自然资源的开发利用程度也越来越深,破坏环境的事件也不胜枚举。这其中既包括工业污染和农业污染,也囊括了大气污染、水资源污染和土壤污染。而我们国家在对待环境污染的处罚制度上,还很不完善,仍需要极大的改善和发展。在关于环境污染公益诉讼问题上,本身就是一个较新的概念,触及到环境公益诉讼的原告主体资格,尤其是检察机关作为诉讼原告主体是否妥当切合,无论理论上还是实践中都很不清晰和明确,至今争议不断。我国关于在环境公益诉讼中检察院被赋予原告主体资格制度的确立,必须适合中国环境保护事业持续有效发展的需要,符合国情和发展阶段。

   【关键词】  环境污染  公益诉讼  原告主体资格   检察机关

自改革开放以来,我国经济保持高速发展的态势,但伴随而来的问题也有很多,其中环境问题成为当今中国改革发展的主题。我国工业增长结构还是以第二产业为主,第一产业为基础,劳动密集型型产业仍是税收的主要来源,初级的加工产业结构,带来的是大面积的环境污染。另外我国对于环境污染的处罚力度还是很低,对污染企业而言,环境污染的代价很低——仅仅是金钱上的处罚,而这处罚金的数额相对于污染创造的财富而言,只是九牛中的一毛。虽然环境污染的监督部门有政府、环境保护管理局、农业局、林业局、国土资源局等多部门,但是在管理的范围和职责上存在重复,这就导致了“多而不管”的尴尬局面。环境破坏起来很容易,但修复起来是非常困难的,往往一个中小型企业的总收入,都不够治理它本身产生的污染费用,我们国家也没有建立一套完善的污染排放、修复设施。

国家出于对环境保护的重视,出台了不少防治环境污染的法律法规。但有关公益诉讼的法律条文仍然极为稀少,还仅仅是停留在文字上,离付诸司法实践还有很长的距离。20151226日,高检院检委会第45次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,这无疑为环境公益被侵害时由谁来救济,如何施救注入强心剂,也使各级检察院可更为合法合理地以原告主体身份捍卫环境公共利益,真正高效实际为保护生态环境贡献应有力量。

一、环境公益诉讼概述

(一)环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼,即为有关保护环境方面的公益性诉讼,属于诉讼程序中的一种。当自然人、法人或者其他组织有破坏了公共环境的行为,使公共环境利益遭受或者即将遭受损失之际,环境保护法允许相关自然人、法人或者其他团体,为维护公益而向法院提起诉讼的法定程序。环境公益诉讼作为一项保护环境的重要武器,打破了法律一般规定的“起诉人必须与案件有直接利益关系的既定格局”,即使与诉讼无直接利害关系主体也可提起环境公益诉讼。另有不同的是,环境公益的受益主体属于不特定的多数社会成员,因此在起诉之前诉讼主体可缓交诉讼费用,若最后判决原告败诉则予以免交诉讼费,若被告败诉则由被告承担相关诉讼费用。

 作为一类新型的诉讼,环境公益诉讼制度与其他诉讼制度相比具有其自身的特性,并不完全等同于传统的民事诉讼和行政诉讼,其特殊性在于:

1、构成环境公益诉讼的主体具有特殊性。一般诉讼主体特定,要求起诉者与所诉事由具有直接利害关系,诉讼主体适格方能提起诉讼,但环境公益诉讼主体并不局限于此,不仅包括本案直接受害人,也包括与本案无直接利益关系的社会成员,如公民,企事业单位,其他社会团体,任何个人或者组织为了维护国家利益和公益都有权把破坏公共环境利益的人诉诸法庭,环境公益诉讼的对象主体也不限于一般被告主体,包括了不作为的国家机关和行政机构。当一般的民事主体(自然人和企事业单位)对环境公益造成了损害,环境主管行政力量无力干预或无法监管时,即可成为环境公益诉讼的对象,国家具有相关职能的行政机关懈怠行使法定职能时,也可成为环境公益诉讼对象。

2、指向环境公益诉讼的对象具有广泛性。传统法理角度认为的行政主体不为被告在此打破,环境公益诉讼制度的确立是为了更好及更全面地维护环境公益,因此要想真正发挥环境公益立法的效果,同时约束和督促公民和作为环境执法的行政机关具有不可忽视的现实作用,在此前提下可最大可能化地调动行政执法队伍的积极性,充分引起相关主管单位的重视,可以做到在程序中,哪个环节出差错追究落实谁的责任,剥夺行政主体的“免罪金牌”,一视同仁,促成全社会形成人人参与环境保护的良好氛围,使环境公益诉讼体系落到实处,发挥最大功能。

3、设立环境公益诉讼的目的具有公益性。显而易见环境公益诉讼的目的是为了维护环境公益,营造良好生态环境。环境保护立法的目的也正是为了维护国家环境利益和其他不特定多数人的合法环境利益,使生产生活协同发展,促进社会公平公正,真正实现环境生态和经济生态的可持续发展。

4、建立环境公益诉讼的制度具有预防性。同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害,即可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。

(二)环境公益诉讼的发展现状

1、我国环境公益诉讼目前的进展情况

近年来,随着社会工业生产的进程不断加快,在衍生的“重工业、轻环境”,“经济效益大于生态效益”等一些片面追求GDP及政府官员不端的政绩观的影响下,再加上因居民环保意识欠缺而导致的日常生活中产生的生活垃圾等等因子,使我国环境资源逐渐面临着窘迫的状况。诸如京津冀持续的雾霾;上海松江死猪事件;青岛输油管爆炸事件;山东临沂河水砷超标事件等。每个案例都可以折射出各个领域的环境污染状况,警醒国人。

我国环境问题虽然日益严重,但是与之相对应的环境公益诉讼制度少之又少。2011年云南省某化工企业和其关联企业(某科技有限公司)被重庆市绿色志愿者联合会诉诸于公堂,案件在云南省曲靖市中院立案,而本案的受害人王有建已不在人世,此案被称为为“中国公益诉讼第一案”。也正是本案的被受理迈开了环境公益诉讼发展的第一步,从民事诉讼法中规定对诉讼主体必须为与案件有直接利害关系的自然人、法人或社会团体方能提起诉讼的一般要求逐渐开始转变,以往被法院拒之门外的环境公诉案件也有了解决途径。

在此案发生之后,各级检察机关纷纷响应,立足检察职能,对各地污染环境、破坏公益的违法犯罪行为进行严厉打击,发现一起起诉一起。如201512月山东省庆云县检察院在审查某公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时,发现该司在并未通过环保设施竣工验收的情况下长期违法生产,造成大量污水污染环境,由此该县检察院依法向法院起诉环保局不依法履职的渎职案件;20161月江苏射阳县检察院先后向该县环保局、农业委员会发出检察建议,督促其依法履行监管职责,改善安藕耕堂村环境质量。诸如此类经典案例比比皆是。这也从法律实践中反映出检察院以原告身份诉诸法律已是大势所趋,也是环境公益诉讼中难以忽视的重要力量。

据相关新闻报道,近些年以来,贵州、无锡、昆明等某些地区已陆续成立了环保法庭,所在各省也随之出台了相应的环境公益诉讼的政策性文件,规定社会组织也可提起公益诉讼。此举意味着,以往从无法律依据的环境公益诉讼有了地方性法规文件的支撑,虽然这些地方性文件规定了诉讼主体不包括自然人和法人,只限定为社会组织,但相对于先前的环境公益诉讼法理空白而言,已经有了一个质的改变,具有开创性意义。虽然相关文件响应出台,但社会组织及其他被授权主体缺乏强有力的支撑:或人力物力无法与被告抗衡,或地方政府施压,或被他方威胁恐吓等因素制约,致使其他主体难以实质上推动环境公益诉讼进程,从而无法真正使具有原告主体资格的社会组织充分享有诉讼权益。检察机关作为司法机关,较为扎实的法律专业素养和国家公器的权威及公信力为强力保障,更易引起社会关注,民众重视,进而更好推动司法程序展开。

2、我国环境公益诉讼现实中不足之处

我国在推进环境公益诉讼制度的过程中仍有一系列的困难,主要有:第一,环境公益诉讼中原告主体资格的范围过于狭小。我国《民事诉讼法》第五十五条中规定,法律规定的机关和有关组织可以对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,向有管辖权的人民法院提起诉讼。该法条规定的有关机关与组织才可以享有环境公益诉讼的原告主体资格,但是排除了自然人、社会公益组织,范围过于狭窄且在法律认识上会存在很大的模糊性。

第二,环境公益诉讼中原告主体资格的权责规定不明。由于我国环境公益诉讼起步较晚,立法实践经验不足,因此在环境保护立法领域存在法条交叉或者规制空白的情形。关于因环境公益遭受损害的现实案例由于法律中关于原告主体资格的法律规范过于分散且过于笼统:如《宪法》、《环境保护法》、《民事诉讼法》中皆有一些关于享有因环境公益损害被赋予诉权的原告。所以在司法审判中往往出现原告主体争相起诉或相互推诿,法律责任不愿承担的现象。第三,环境公益诉讼中原告主体资格的指代规定过于抽象。我国相关法律条文并没有具体规定环境民事诉讼中的原告主体,只是依相关组织或者法律规定机关进行一个简单说明。换句话说,任何机关够可以成为环境公益诉送的原告,或者说任何机关都没有权利成为环境公益诉送的原告。在环境公益诉讼中,一旦不能确定原告,诉讼也就要中止,就更谈不上去保护环境,惩治违法犯罪了。

二、国外有关环境公益诉讼的立法及对我国的启示

(一)代表性国家环境公益诉讼制度立法模式

环境公益诉讼法律制度是新生事物,兴起的背景是全球逐渐面临严峻的环境污染和破坏的现状引起了各国的警惕和重视,于是环境公益诉讼制度在环境立法上作为具有时代意义的突破面世,进而得到各国的推崇。其中特别是以美国为首的西方资本主义国家在环境公益诉讼体系的建立上走在他国前列。那么其它国家关于环境保护方面又有一些怎样的措施呢?

1、美国是世界上较早建立起环境公益诉讼制度的国家,在此前提下,该制度在美国取得了较大进展,诉讼案件的审理范围相对于其他国家更为宽泛,他们也称环境公益诉讼为公民诉讼,自从1970年《清洁空气法》中开始对环境公益诉讼首次作出相应的规定,即凡美国公民皆可以自己的名义向联邦环保局提起诉讼,在之后的几部法律中又陆续补充和完善了公民诉讼的规定。

2、印度在发展中国家当中算较早发展环境公益诉讼制度的国家,但是不同于美日等发达国家对环境公益诉讼适用条件进行严格限制,印度结合自身发展,积极鼓励环境公益诉讼制度的发展,制定了具有印度特色的环境公益诉讼体系。

(二)国外公益诉讼制度提供的启示

1、美国环境公益诉讼原告资格相关制度对我国的启示

经过40多年的发展,美国的公民诉讼制度已然成为联合公众群体和各级政府对抗环境公益违法行为的有效机制,该制度通过赋予公民和社会公益组织权力,通过法院制裁环境污染者的违法行为和职能行政机关不作为的环境保护失职行为。在原告主体方面,本制度设计涵盖了三类主体,即一是纯粹以个人名义起诉:美国国会通过法案的系列颁布,旨在弥补政府环境力度不足的短板,赋予公民法律权力对环境污染者和行政不为者的诉讼资格;二是以利益相关者的身份提起诉讼:要求原告资格主体依据美国宪法兼备事实上的损害和实际利益牵连者,且有利于原告的判决必须能够达到弥补所遭受的损失的目的;三是以公共利益代表者的立场发声:不与所涉案件直接利益相关,以维护环境公共利益为出发点(也许存在极少数为私益的考虑,但重心倾向于环境公益法律执行)。综合所述,三者相辅相成构筑美国环境公民诉讼原告资格体系。 

而与我国相比较,美国在环境公益诉讼体系的建设方面累积了丰富的经验,理论与实践结合推动原告主体资格的构建趋于成熟。因此我国在环境公益原告资格的探索中可适当融合美国精神自由、人民自由的思想,赋予更多主体诉讼权利;在沿袭大陆法系的基本立法程序的同时,也可有效借鉴判例法中的成功要素,多方位、全方面地完善我国现有实体法和程序法中关于环境公益诉讼原告资格的条文规定。

2、印度环境公益诉讼制度对我国的借鉴意义

与美国不同的是,独特复杂的国情使得印度成为第一个引入公益诉讼制度的国家,在近代史上由于其被英国长期殖民,因此立法基础具有浓厚的英美法系色彩。在印度取得独立之后立足国情,同时也借鉴了美国已建的环境公民诉讼制度,因地制宜发展环境公益诉讼制度,并在实践中取得良好效应。有鉴于此,印度环境公益诉讼对我国有更大的借鉴意义。

创立于20世纪70年代至80年代期间的环境公益诉讼制度,初始阶段基础薄弱,提倡“重点治罪”,对侵害环境法益的行为主要通过民法和刑法典规定加以规制。印度的原告资格主体主要分为两类:公民个人和环境公益团体(ENGO),个人诉讼又分为“代表原告诉讼”和“公民原告资格”。前者为处于社会底层的落后、贫穷阶级无法有效使用法律手段维权,其他个体或者公民得以援助该群体起诉;后者为为针对政府面对环境污染不作为的情景下,任何公民皆可以自己名义起诉相关职能部门。但随着司法实践的不断推进和深化,此二者之间区别已被取消,融为一体,不再有原告资格和公民原告资格之分。

环境公益团体诉讼包括环保组织、公益协会和其他相关社会团体等,宽松良好的原告资格环境使得大量社会组织涌现,旨在保护环境,维护公众利益。与之相对应的是法院在案件受理时也并无要求这些非政府官方组织必须证明与案件的实质联系,从而使团体诉讼渐为常态。对我国而言,印度在政治、经济、地域文化等一些方面与我们更为贴近:人口基数大皆为发展中国家,有过殖民经历;互为邻国,环境地域特征近似;有着大同小异的经济发展模式。这一切的共通之处都使中国有必要也应当汲取印度趋于成熟的环境公益诉讼制度,尤其是原告资格的建设。

三、科学界定我国环境公益诉讼中的原告主体资格范围

综合外国的环境公益诉讼制度,以及我国环境公益诉讼现实中不足之处,在我国只有扩大环境公益诉讼的原告主体资格的范围、严规环境公益诉讼的原告主体资格的来源、明确环境公益诉讼的原告主体资格的指代,才能实现我国环境公益诉讼预防环境犯罪、保护生态环境、促进产业升级、可持续发展的目的。

相对于国外关于环境公益诉讼立法的先进经验,我国环境公益诉讼立法有待完善,尤其应重点建设适格原告主体的规范问题。自2003年我国受理审判第一起环境公益诉讼以来,我国环境公益诉讼立法事宜被提上议程,但发展至今仍未成体系,我国各部门法包括程序法在内对环境公益诉讼原告主体资格的规定少之又少,直至最新修订通过的《民事诉讼法》,也只是概括性地规定了“法律有关机关、相关组织”有权提起环境公益诉讼,初步从法律角度将检察机关作为确定的起诉主体。针对于我国环境公益诉讼立法现有不足,我们可从以下方面入手考量:

(一)扩大环境公益诉讼的原告主体资格的范围

赋予更多公民个体的原告主体资格,在《民事诉讼法》修订通过之前,不少学者和专家针对是否应该将公民纳入原告范畴引起了极大争议。不支持的观点则主要是担心向公众授权可能会导致“滥诉”的情形发生。于此,笔者认为有必要合理借鉴美印立法先例,结合中国司法实践逐步降低起诉门槛:只要存在环境公益损害事实,无论公民是否从私利角度出发,皆可起诉并参与到诉讼程序当中,这样既可使公民保护环境的积极性得以充分调动,也可在客观上达到使环境受益、补偿受害人、惩罚侵害者的目的。

(二)严规环境公益诉讼的原告主体资格的来源 

我国现行法缺乏对原告主体资格的规范性建设,也缺乏统一的法律法规对原告主体部分专属性、系统性规定。因此导致权责不分,职责不明的现象不断。为此,我国立足当下环境污染现状的紧迫性,有必要整合现有法律规范性文件中的关于环境公益诉讼原告主体范畴的法律条文,对诸如公民、环保组织、环境主管部门和检察机关等社会主体作为原告诉讼时应享有的权限和责任加以规定,并以法定方式固定;对于不同原告对不同范围、程度的环境污染和公益侵权案件的配套起诉问题可尽量细化规定,便于贯彻和落实;由于地域差异或经济因素制约等外在条件,也可允许个别适用的特殊条文存在,以较为灵活创新的立法形式充分有效发挥并保障原告主体的诉讼权利,笔者认为严格规定原告主体的适用范围和适用方式,有利于指导法院立案直至判决流程化操作,也便于原告当事人自我定位,理性表达诉求,更好地享有权利和承担义务。

(三)明确环境公益诉讼的原告主体资格的指代

为实现环境公益最大化体现,立法层面上应对“法律规定的机关、有关组织”详尽加以规定。无论是民事诉讼法或行政诉讼法中对享有诉权的“有关组织和法定机关”均未确切说明,因此在司法实践中或多或少存在:审判机关为逃避责任、减轻负担;或者职业素养欠缺,对环境公益诉讼的概念及重要性认识不足等因素。有鉴于此才导致环境污染日益严重、法院受理此类案件积极能动性不足,受案秩序混杂不清等乱想不绝。综上所述,只有做好环境公益诉讼中关于原告主体资格制度的顶层设计——明确细化法律条文中的“相关组织”和“法律规定的机关”等之类的泛化概念,以穷尽式的方式列举出应当由法律授权的相关团体法人;如若所括主体众多,难以全部以法律条文形式确立,则可采用排除式列举,将不能享有诉权予以救济的主体明文规定,这样方可使环境公益诉讼立案受理渠道更加畅通,法律依据更具操作性,责任主体也一目了然。

四、检察机关提起环境公益诉讼的优势

()检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的侵害,都是违法行为的表现;对此违法行为,检察机关拥有监督权,提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。这在理论上被解说为一般监督权,以与作为特别监督权的诉讼监督权区别开来。

(二)检察机关提起环境公益诉讼,依法享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上,一般会遭遇取证难的困境。对于此点,检察院具有独到优势。因为检察机关对违法事实认定及违法情节存在与否,享有宪法所保障的调查权。简而言之,即各级检察院更容易克服诉讼过程中的技术性障碍,也相对更有胜诉的概率,从而有利于司法保护覆盖至环境公益。

(三)由各级检察院提起环境公益诉讼,通常不易产生其他主体提起相应诉讼时可能会出现的问题。诸如,在公益诉讼上,由于其本质特征的缘故,其诉讼主体资格较为宽松。这有利于环境公益诉讼的开展,但同时也容易产生滥用公益诉权的瑕疵。检察系统以法律所赋予的监督权为基点、公诉及民行部门为依托,单纯追求法律适用与遵守,除此不掺杂任何私人独立利益,因此不存在滥用公益诉权的任何动因,并且检察机关在起诉时也不必考虑诉讼奖励机制等问题。

(四)检察系统拥有诉讼主体地位上的独特身份与地位。在诉讼过程中,由于检察机关的法律监督特性,决定了它在诉讼中不仅为原告,而且是法律监督者。这两种身份的竞合使得其尤其适合于环境公益诉讼领域。因为在法律层面上既有利于双方当事人在实力及地位上处于平衡关系,同时也可深入挖掘司法机关的能动作用:即法院能动审判加检察院能动监督。共同的诉讼目标和司法使命将法检两院的积极因子充分调度和融合,由此更为直观地呈现出我国二元司法机制的特征。

五、如何深化推动检察机关作为环境公益诉讼原告制度的完善

现行法律法规及政策对检察机关享有公益诉讼权的条文规定少之又少,如何畅通多元化渠道保障检察机关原告主体资格地位及权限是为目前急需解决的问题。对此,笔者认为,首先必须通过制度设计克服其现行的“原告资格”限制:可考虑扩大法律解释的路径对已有“原告主体”进行目的解释--直接利害关系的规定是为了保护背后的利益,此外通过扩大法律解释不仅可保护客观存在的实际利益,更可明确环境和美感损害等抽象公益权利的法益地位;其次,检察机关作为司法机关,但由于上下级间指导关系的存在,使得其具备一定行政机关特质,所以该性质要求在业务开展中,尤其是环境公益诉讼中必然需要多部门协调联动:以检察机关为主,其他相关单位为辅助,充分发挥能动性,合理调度,如检察机关对某单位或者企业发出检察建议和警告,可能在缺乏执法机关强制力配合的前提下难以有显著效果体现,从而类似情况持续发生且无法约束。至此,检察机关在依法行使其原告主体职权时应当要其他部门的实质接洽与协助;最后,环境公益诉讼也好,检察机关被明确为合法原告也罢,实则皆为法治进程中的新举措、大进步。因此作为新事物在运行之初未能引起社会公众的重视,使得环境公益诉讼的原告是谁?该如何维权?等疑问困惑全民。然而要真正使检察机关在环境公诉中原告地位稳固,必然要从广大民众的环境公利角度出发,让更多人和各个阶层知晓,从而全方位掌控信息和案源,深入维权。要达到这一目标离不开广泛宣传,司法系统对典型案件信息的依法公开和媒体媒介的正常报道等途径。当然,各级检察机关须紧密联合实际,多措并举,联动发力才可使环境公益诉讼中检察院的原告主体资格制度更为健全。

结语:由于环境逐渐恶化,综合污染呈深度化、扩散化的趋势发展。生态经济与工业生产如何共推共进,把握二者之间的平衡点是协调多方利益的关键所在。建立环境公益诉讼制度,尤其对原告资格范围的扩充完善不失为一剂良方,传统固有的民事诉讼法律和环保法律发展滞后,无法适应当下复杂的环境公益冲突和其他利益的交叉,长期以往必将导致私利心态过重,环境公益无人维护,低碳绿色的经济可持续发展模式的切换更是无从谈起。为此只有做好环境公益诉讼制度的顶层设计,逐步完善检察院在环境公益诉讼中作为原告主体所应必要被赋予的各项职权,在制度上保障公益诉讼原告的基本权利,使环境公益观念深入人心,并以培养全民环保意识蔚然成风为追求目标。



*作者:罗智,bob多特蒙德体育app 书记员。

[2]参考文献:《法制与社会》20095),沈文博《浅议检察机关提起公益诉讼的可行性》

[3]参考文献:《长春工业大学学报》(社会科学版),刘超《论检察机关作为环境民事公益诉讼原告的逻辑机理与程序设计》

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